以董事会建设为重点完善国企的法人治理结构——在中国公司治理50人论坛第三届主题论坛上的发言

季晓南

      中国公司治理50人论坛第三届主题会议把“ESG与中国企业的高质量发展”确立为研讨主题，这符合国际组织的倡导趋势，也适应中国企业高质量发展的内在要求。普遍认为，ESG的核心是公司治理，那么，完善公司治理的重点是什么呢？从我国国有企业的实际看，完善公司治理的重点应是推进董事会建设。

一、董事会建设是完善国企公司治理的重中自重

      党的二十大从全面建成社会主义现代化强国的要求出发，强调要“完善中国特色现代企业制度”。公司治理是现代企业制度的核心，完善国有企业法人治理结构，不仅对健全现代企业制度，而且对国家治理能力和治理体系的现代化，都具有重要意义。2017年5月国务院办公厅下发的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》指出，完善国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮国有企业改革的重要任务。

     根据我国现有《公司法》，国企法人治理结构的主体包括党委（党组）会、股东会、董事会、经理层、监事会等，完善国企法人治理结构，需要加强各类治理主体的建设并形成相互协调、有效运转的机制。在这些治理主体中，董事会应成为完善公司治理的重点。一方面，董事会在我国国企治理结构中长期处于“缺位”的状态，建立健全现代企业制度必须补上董事会建设这一课；另一方面，近几十年来，公司治理的中心逐步从股东为中心转向董事会为中心，董事会在公司治理中发挥着越来越重要的作用。

      正因为如此，2015年8月，以中央中央国务院名义下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出，“健全公司法人治理结构，重点是推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。”

       实际上，国务院国资委组建以来，一直把完善公司治理作为深化国企改革的重点，而推进董事会建设又是完善公司治理的重点。2003年3月国务院国资委组建，近20年来，在党中央、国务院的领导下，围绕国企改革和发展做了大量的工作，包括，布局调整、结构优化、业绩考核，薪酬激励、全面预算、风险管控、管理提升等，但着力最多的就是完善公司治理。国务院国资委完善公司治理的重中之重，就是推进董事会建设。

       在推进中央企业董事会建设方面，国务院国资委采取了一系列措施，包括，推动和普遍建立董事会、厘清党组织和董事会的关系、向中央企业董事会授权、推广外部董事制度、健全规范董事会的工作机制、完善董事会和董事的考核评价制度等等。应该说，这些个措施取得了积极进展和成效。截止今年上半年，中央企业和重要子企业已经实现了董事会应建尽建、配齐建强，1.26万户中央企业的子企业建立了董事会，中央企业子企业实行外部董事占多数的比例达到99.92%。   

      下一步，国务院国资委在完善公司治理方面仍将重点抓好董事会建设。2021年10月18日国务院国资委召开的中央企业董事会建设研讨班强调，加快形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，促进制度优势更好转化为治理效能。同时强调，聚焦董事会建设，推动中央企业董事会建设走深走实，围绕建设专业尽责、规范高效的董事会，健全制度、建优机制、建强队伍，全面提升董事会建设质量。可以看出，当前及今后一个时期，国务院国资委仍将把董事会建设作为完善央企治理结构的重点。

二、准确认识董事会在公司治理中的作用

       强调把董事会建设作为完善国企公司治理的重中之重，还有一个重要原因，就是董事会在现代企业制度的公司治理中发挥着极为重要的作用，这就要求对董事会在公司治理中的作用有一个准确的认识。

      我国理论界和企业界，经常将公司治理中的股东会、董事会、经营层、监事会分别定位于权力机构、决策机构、执行机构和监督机构，并将这些机构各司其职、相互制衡、运转协调，视为建立健全现代企业制度的标志。按照这个理解，现代企业制度中的董事会只是单纯的经营决策机构。应该说，这一理解与国际国内企业治理结构的实际情况是不相符的。   

      麦肯锡中国地区原负责人，对美国和中国的企业比较了解和熟悉，对国际国内企业的公司治理有较深的研究和认识。他曾经指出，“中国有些部门和学术界很多人有一个误识，就是将企业战略决策与执行分开，但实践中很难清楚地分开。战略目标必须在执行实践中形成，战略目标也必须在执行中调整。不可能我只管战略不管执行，你只管执行不管战略。理想的状态应该是战略由CEO提出，经过董事会批准，然后由CEO执行；董事会不仅要批准战略，还要批准预算、管审计、管高管考核薪酬、管CEO的更换，即要成为战略型董事会。在美国接近于这种理想状态公司治理的大企业不少，但中国还极少。”这里讲到的董事会管审计、管高管考核薪酬、管CEO的更换，实际上都与监督密切相关，也就是说，现代企业制度的董事会不单纯是经营决策机构，实际上，董事会既行使重大事项决策权，还行使企业内部监督权。

      去年10月18国务院国资委举办的中央企业董事会建设研讨班上，国资委负责人表示将从六个方面加强央企董事会建设，其中，第三个方面是，着力强化董事会监督职责，细化监督内容，把握监督重点，落实报告制度，促进形成监管合力。这里，把董事会承担和履行监督职责说的很清楚了，也就是说，在现代企业制度的公司治理中，董事会不仅仅是单纯的经营决策机构，而是承担着经营决策和内部监督双重职能的机构。

       目前，我国《公司法》正在修改之中，虽然在不少问题上认识不尽相同，但比较一致的是准备取消企业内设的监事会。据一些央企介绍，他们已经接到有关方面通知，国有独资、全资及控股公司不再内设监事会或监事，将内设监事会或监事职责统筹整合到公司董事会下设的专门委员会或内部审计等机构。国有资本不再控股的混合所有制企业，允许自主决定是否设置监事会或监事，参照国有资本参股公司的做法。目前，央企正在做好取消企业内设监事会的安置工作。

     如果《公司法》修改通过后，企业不再内设监事会，一方面，过去经常讲的企业内部制衡机制就要重新来设置，另一方面，公司治理中的董事会就要承担更多监督职责，因为审计委员会是设在董事会下面的，对董事会负责的。《公司法》的这一重大变更，进一步说明现代企业制度中的董事会不仅仅是经营决策机构，对此，我们应有正确的认识。

三、关键是落实董事会的职权和治理机制

      把董事会建设作为完善公司治理的重中之重，准确认识董事会在公司治理中的作用，都涉及一个重要问题，即合理界定和切实落实董事会的职权以及董事会有效运转的机制安排。

长期以来，我国在完善国企公司治理、健全现代企业制度方面，一方面存在着董事会“缺位”的问题，另一方面已经设立董事会的又存在着职权不到位的问题，影响了董事会功能的有效发挥。党的十八大以来，国有企业加快了建立董事会的进程，同时，加大了授权董事会的进度。2015年8月中共中央国务院下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确要求，“要切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预。”

      落实董事会的权限的一个很重要的方面，就是要厘清党组织与董事会的权限关系。2016年10月10日，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，要处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。处理好党组织与其他治理主体的关系，最重要的是要处理好党委（党组）与董事会的关系。应该说，这方面已经取得了重大进展。到今年上半年。中央企业集团层面全面完成“党建入章”，全面落实党委（党组）书记、董事长“一肩挑”，全部中央企业集团及重要子企业制定了党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单。

     落实董事会职权另一个重要方面就是要科学合理界定政府及国资监管机构，国有资本投资公司、国有资本运营公司与所持股企业的权利边界。十四五规划和2035年远景目标纲要专门提到了这一点。

     按照党中央国务院的要求，国务院国资委于2019年11月印发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，明确了国资委职责定位、董事会的权责边界、授权的路径方式等。目前，央企基本做到了董事会应建尽建，董事会授权工作也取得积极进展，截止2022年上半年，1.26万户已建立董事会的中央企业子企业中，1597户落实董事会职权，其中，99.75的企业制定了具体实施方案。但董事会职权不到位的问题仍然普遍存在。去年3月全国人大通过的《十四五规划和2035年远景目标纲要》强调，“加快建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。加强董事会建设，落实董事会职权，使董事会成为企业经营决策主体。”今年7月国务院国企改革领导小组下发的高质量抓好国企改革三年行动收官通知也强调，“公司治理相关任务要聚焦权责清晰，重在精准衔接、磨合运行、优化提升。”由此可见，落实董事会职权仍然在路上。

     最近，一家大型国有企业准备请我讲二十大后的国资国企改革，我问他们，面临的突出问题是什么？这家公司反映了三个突出问题，一是现有体制机制不适应市场竞争需要，影响企业快速响应市场能力，二是公司股权结构单一，股权结构不够优化，法人治理机制还不够完善，董事会应有职权尚未真正落实，三是集团所属业务发展不均衡。在股权结构多元化中较难匹配到合适的战略投资人。应该说，这家国企反映的董事会职权尚未真正落实，具有普遍性，是共性问题。   

刚才，发布了2022中国上市公司治理分类指数报告，结论显示，我国上市公司治理指数总体呈稳步上升趋势，但总体得分偏低，其中影响国有控股上市公司治理指数的一个重要因素，就是董事会的职权不到位。这再次说明，完善国企公司治理，必须进一步落实董事会的职权。

      完善国企公司治理，还需要健全的工作机制。2021年9月，国务院国资委印发了《中央企业董事会建设工作规则》，总的要求是，充分发挥董事会功能作用，提高改革整体功能和综合效应，提高科学决策水平，防范化解风险，用好董事会“通行语言”和“国际名片”。这些要求都是高质量建设董事会要努力实现的，同时，这些要求也需要相应的工作机制来保障实现。

     围绕实现上述要求，《工作规则》明确了六个方面的规则要求，包括董事会的功能定位、董事会的职责权限、董事会的会议召开、董事会的支撑保障、董事会的合理授权和董事会的管理监督。这六个方面，是完善董事会工作机制和提高董事会运行效率的重要条件，缺一不可。国企应根据规则要求，结合自身实际，制定实施细则，健全治理机制，为提高治理能力和治理水平，为形成和提升核心竞争力，也为更好践行ESG理念和要求，提供制度和机制保障。

（季晓南：原国务院国有重点大型企业监事会主席

中国公司治理50人论坛顾问）